IusFarma - Osservatorio di Diritto Farmaceutico

Rurali al bivio

Il decreto legislativo n. 153/2009 non riguarda soltanto la disciplina dei “nuovi servizi a forte valenza socio-sanitaria” previsti per le farmacie, ma dispone anche nuove regole per le farmacie rurali sussidiate. Le norme sull’indennità di residenza sono state infatti espressamente abrogate ed oggi restano in vigore solo provvisoriamente, cioè fino alla stipulazione della prossima Convenzione farmaceutica, alla quale è stato affidato il compito di ridisegnare il quadro della materia.

Le nuove regole nella prossima Convenzione

Salva diversa disciplina regionale di dettaglio, la definizione di “farmacia rurale” e i requisiti per ottenere la cd. “indennità di residenza” – cioè l’ottenimento della qualifica di “farmacia rurale sussidiata” – sono disciplinati dall’art. 1 e dall’art. 2 della legge n. 221/1968 secondo un criterio esclusivamente topo-demografico.

In particolare, in base all’art. 1 della legge n. 221/1968, a prescindere dal criterio legale utilizzato per l’istituzione della relativa sede, devono essere qualificate rurali le farmacie “ubicate in comuni, frazioni o centri abitati con popolazione non superiore a 5.000 abitanti”, con esclusione di “quelle che si trovano nei quartieri periferici delle città, congiunti a queste senza discontinuità di abitati”.

L’art. 2 aggiunge che le farmacie rurali ubicate “in località con popolazione inferiore a 3.000 abitanti” hanno anche diritto di ottenere “l’indennità di residenza prevista dall’art. 115 del TULLSS”; e che, in tali località minori “le Amministrazioni comunali hanno facoltà di concedere ai titolari di farmacia rurale di nuova istituzione ... i locali idonei”.

L’articolo unico della legge n. 40/1973, recante “Norme interpretative dell’art. 2 della legge 8.3.1968, n. 221”, ha inoltre precisato che “ai fini della determinazione dell’in- dennità di residenza ... si tiene conto della popolazione della località o agglomerato rurale in cui è ubicata la farmacia prescindendo dalla popolazione della sede prevista nella pianta organica”.

Com’è noto, il riconoscimento della qualifica di “farmacia rurale” ed eventualmente dell’indennità di residenza ha assunto crescente importanza negli ultimi anni: non tanto per l’importo spesso irrisorio dell’indennità in sé, ma perché nelle norme sui sempre più gravosi “sconti obbligatori” dovuti dalle farmacie convenzionate al Ssn, approvate a partire da metà degli anni ‘90 (art. 1, comma 40, della L. n. 662/1996, come modificato dall’art. 11 del D. L. n. 347/2001), è stato sempre previsto un regime di maggior favore proprio per le “farmacie rurali sussidiate” con ridotto volume di attività.

Effettivo bacino d’utenza

Il rinnovato interesse per l’indennità di residenza e per il riconoscimento della qualifica di “farmacia rurale sussidiata” ha trovato riscontro in una significativa e tuttavia non sempre stabile produzione giurisprudenziale che, come talvolta capita, negli anni scorsi ha determinato qualche incertezza negli operatori. L’effettiva portata della norma di cui all’articolo unico della legge n. 40/1973 – di interpretazione autentica dell’art. 2 della legge n. 221/1968 – era stata inizialmente ridimensionata dalla sentenza n. 2425/1995 della Corte di Cassazione.

A partire dalla ratio della norma, individuata “nell’intento del Legislatore di offrire un sussidio e predisporre un incentivo in favore degli esercizi farmaceutici ubicati in zone poco intensamente abitate, i quali offrono il servizio ... ad una fascia di utenza di ridottedimensioni”, la Corte aveva ritenuto che, ai fini della individuazione “della popolazione della località o agglomerato rurale in cui è ubicata la farmacia”, di cui alla legge n.40/1973,

“un riferimento che sia limitato alla sola popolazione del principale insediamento abitativo del comune ... quello cioè comprendente i servizi pubblici fondamentali, tra cui appunto l’esercizio farmaceutico, è consentito solamente se, al di fuori dell’insediamento principale e pur nell’ambito del medesimo territorio comunale, la rimanente popolazione sia raggruppata in altri insediamenti o agglomerati distinti dal centro urbano (costituenti altre frazioni, contrade o simili) che, ancorché di minori dimensioni, siano però anch’essi dotati di una base minima di strutture sociali, sì da far presumere che la relativa popolazione usufruisca abitualmente dei servizi comunitari presenti in tali distaccate località, e che pertanto, in corrispondenza di queste, sussistano fasce d’utenza effettivamente separate da quelle facenti capo all’insediamento principale nel quale è ubicata la farmacia”.

Molte Aziende Usl avevano quindi preteso di operare in linea con la suddetta interpretazione “restrittiva” della norma, pretendendo talvolta dai farmacisti rurali la certificazione di una situazione di fatto (quale fosse l’effettivo “bacino d’utenza” dell’eser- cizio farmaceutico) diversa dalla semplice atte- stazione topografica richiesta dall’articolo unico della legge n. 40/1973.

Rurale sussidiata

La questione ha trovato recente chiarimento solo con la decisione n. 5479/2008 del Consiglio di Stato che, in coerenza con precedenti pronunce dei giudici amministrativi, ha espressamente riconosciuto “l’irrilevanza del “bacino d’utenza dell’esercizio farmaceutico” ai fini dell’applicazione della normativa sull’indennità di residenza, dovendosi ritenere che l’unico parametro da utilizzare è quello della “popolazione residente”, anche al fine di evitare di far entrare nel circuito ermeneutico il concetto di “popolazione prevista nella pianta organica” che l’articolo unico della l. 5 marzo 1973, n. 40 ha voluto escludere in relazione all’ipotesi in esame.

Secondo il Consiglio di Stato, dunque,

“la diversa ricostruzione ermeneutica della giurisprudenza ci- vile non può essere condivisa, sia alla luce della L. n. 40/1973, sia in via di fatto, per la estrema difficoltà di accertamento e definizione del c.d. bacino d’utenza. L’intervento legislativo del 1973 ha determinato che, perpoterqualificareunafarmaciacome“ruralesus- sidiata”, occorre appurare la consistenza della sola popolazione residente nel “luogo” abitato, in cui è situato l’esercizio farmaceutico, senza prendere in considerazione la rimanente parte della popolazione collocata nelle altre zone abitate del comune o della frazione, pur se ricomprese nella pianta organica del- la sede farmaceutica. Si arguisce che il legislatore ha inteso attribuire importanza, ai fini del riconoscimen- to delle particolari provvidenze economiche a favore dei farmacisti rurali, alla clientela di riferimento di questi ultimi, concentrata nel “luogo” di ubicazione della farmacia, tenuto conto della particolare con- formazione geografica del territorio italiano”.

Revisione dei requisiti

In tale contesto normativo, che ho ritenuto utile riassumere in breve, si è inserita la discussione parlamentare dei mesi scorsi, nella quale l’indennità di residenza è stata fortemente messa in discussione, con ciò addirittura ritenendosi, da parte di alcuni, l’opportunità della sua cancellazione. Ciò avrebbe significato una vera e propria beffa per le più piccole tra le farmacie rurali, in teoria anch’esse chiamate all’erogazione dei “nuovi servizi a forte valenza socio-sanitaria”, ma in concreto penalizzate nell’indennità di residenza e negli sconti obbligatori.

Fortunatamente l’ipotesi più radicale è stata poi accantonata, senza tuttavia che si sia rinunziato ad una riforma del sistema, secondo un metodo in tre tappe così riassumibile per migliore comprensione da parte dei lettori.

  1. Innanzitutto, nell’art. 11 della legge n. 69/2009, recante “Delega al Governo in materia di nuovi servizi erogati dalle farmacie nell’ambito del Servizio Sanitario Nazionale ...”, è stata inserita anche la lettera f ), recante un criterio direttivo di delega in base alla quale il Governo è stato autorizzato a “rivedere i requisiti di ruralità di cui agli articoli 2 e seguenti della legge 8 marzo 1968, n.221, al fine di riservare la corresponsione dell’indennità annua di residenza prevista dall’articolo 115 del testo unico delle leggi sanitarie, di cui al regio decreto 27 luglio 1934, n.1265, e successive modificazioni, in presenza di situazioni di effettivo disagio in relazione alla localizzazione delle farma- cieeall’ampiezzadelterritorioservito”.
  2. Alla suddetta legge delega è stata fornita attuazione per mezzo del decreto legislativo n. 153/2009, ma occorre segnalare come le questioni sostanziali non siano affrontate neppure in tale secondo provvedimento. L’art. 4 di tale decreto legislativo, infatti, contiene a sua volta delle norme importanti, ma chi cercasse contenuti specifici resterebbe deluso. E’ stata infatti disposta la cd. “delegificazione” della materia dell’indennità di residenza per le farmacie rurali, modificando il contenuto dell’art. 2 della legge n. 221/1968, ma è stato affidato all’accordo collettivo nazionale ex art. 8 D. LGS n. 502/1992, cioè alla prossima Convenzione farmaceutica, il compito di ridisegnare in concreto la disciplina in questione, anche se “fino a quando non viene stipulato l’accordo collettivo nazionale di cui al primo comma, l’inden- nità di residenza in favore dei titolari delle farmacie rurali continua ad essere determinata sulla base delle norme preesistenti”.
  3. La regolamentazione dell’indennità di residenza è quindi ancora tutta da scrivere, poiché per la prima volta spetterà alla Convenzione farmaceutica il compito di sta- bilire (comma 1) “i criteri da utilizzare da parte delle regioni e delle province autonome di Trento e di Bolzano per la determinazione dell’indennità di residenza prevista dall’articolo 115 del testo unico delle leggi sanitarie approvate con regio decreto 27 luglio 1934, n. 1265, in favore dei titolari delle farmacie rurali”. I predetti criteri dovranno tenere conto ”della popolazione della località o agglomerato rurale in cui è ubicata la farmacia, nonché di altri parametri indicatori di disagio, in relazione alla localizzazione delle farmacie nonché all’ampiezza del territorio servito”, essendo così riprodotto il testo della legge delega, peraltro con palese evocazione degli orientamenti giurisprudenziali più restrittivi di cui sopra si riferiva

Una realtà da valorizzare

Le farmacie rurali dunque si trovano effettivamente ad un bivio, o se si vuole in un momento storico determinante per la propria identità, ruolo e funzione sociale.

Da una parte, come abbiamo detto, tutta la rete delle farmacie di comunità è chiamata a fornire servizi sanitari più evoluti, in un contesto imprescindibile di maggiore integrazione con il Servizio sanitarionazionale:si tratta di un “salto di qualità” applaudito da tutti ed importantissimo non solo per il miglioramento dell’assistenza ai cittadini, ma anche per ribadire il proprio ruolo di presidio sanitario e professionale al di fuori di ogni assurda pretesa di radicale deregulation.

Dall’altra parte, proprio in tale contesto ci si trova oggi a riscrivere, nell’ambito di un confronto inevitabilmente serrato stante la scarsità delle risorse disponibili, le regole riguardanti la parte più sensibile della rete delle farmacie, quella per l’appunto delle farmacie rurali sussidiate, la cui attività aziendale è per lo più sostenuta dal sacrificio personale e professionale del titolare e non da fatturati a sei zeri. La preoccupazione di molti titolari di farmacia rurale è ovviamente che il previsto riordino della disciplina si traduca nient’altro che in una ulteriore riduzione delle risorse, magari con l’adozione di criteri più complicati e restrittivi per l’ottenimento dell’indennità di residenza, tali da rendere meramente residuale il diritto agli sconti di maggior favore.

Ciò ovviamente determinerebbe un’estrema difficoltà di erogazione dei “nuovi servizi” ed in molti casi potrebbe mettere a rischio la stessa soprav- vivenza degli esercizi farmaceutici minori, che spesso rappresentano nelle realtà rurali un punto di riferimento sanitario imprescindibile per la popolazione e che, almeno a parole, costituiscono una realtà professionale da valorizzare e non da penalizzare.

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L'autore: Avv. Quintino Lombardo

Nato a Erice nel 1969, ha conseguito la laurea in Giurisprudenza presso l’Università degli Studi “La Sapienza” di Roma nel 1992, quale alunno borsista della Residenza Universitaria “Lamaro – Pozzani” della Federazione Nazionale dei Cavalieri del Lavoro. E’ avvocato dal 1995. Ha sviluppato le proprie competenze principalmente nel diritto civile ed amministrativo, con particolare interesse per il campo della sanità pubblica e privata, delle farmacie e dei prodotti farmaceutici e parafarmaceutici. E’ socio di Cavallaro Duchi e Lombardo - Studio Legale, con sedi a Milano e a Roma. Si presta volentieri all’attività di formazione dei professionisti sanitari e dei farmacisti. Relatore in numerosi seminari, collabora stabilmente con la rivista Tema Farmacia (Tecniche Nuove)

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