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Medicinali di fascia C, solo nelle farmacie

Non basta invocare l’obiettivo di garanzia dei servizi sociali ed un preteso risparmio di spesa per assegnare alla farmacia ospedaliera e sottrarre alle farmacie di comunità l’erogazione ai cittadini meno abbienti dei medicinali di fascia C. Una recente sentenza del TAR Liguria ribadisce il prioritario valore del diritto del cittadino alla libera scelta della farmacia di fiducia e del diritto delle farmacie, salvo espresse deroghe, al monopolio legale che garantisce la capillarità del servizio.

Libera scelta della farmacia e monopolio territoriale

Nel condivisibile intento di potenziare la propria offerta di servizi ed il sostegno sociale ai cittadini meno abbienti, un comune del ponente ligure aveva deciso di farsi carico dei costi dell’erogazione dei farmaci di fascia “C”, ovvero dei medicinali non dispensati dal Servizio Sanitario Nazionale.

La somministrazione gratuita di tali farmaci avrebbe dovuto effettuarsi sulla base di un’apposita Convenzione stipulata con l’Azienda USL provinciale, nella quale in sintesi era previsto:

  • che l’acquisto dei medicinali fosse effettuato dalla farmacia ospedaliera;
  • che il Comune rilasciasse ai cittadini meno abbienti appositi vouchers (buoni) attestanti il diritto di quest’ultimi alla consegna dei medicinali, sulla base della prescrizione del medico di famiglia e di un apposito “piano terapeutico” redatto da quest’ultimo;
  • che il ritiro dei medicinali da parte dei cittadini fosse effettuato solo ed esclusivamente presso i locali della farmacia interna dell’ospedale, secondo le modalità stabilite nella convenzione medesima.

Al di là delle lodevoli finalità d’interesse sociale del progetto, esso si qualificava dunque non solo come una singolare estensione dell’ambito dell’assistenza farmaceutica (per così dire) convenzionata, ma anche (ed innanzitutto) come impropria realizzazione di un ulteriore modello di cd. “distribuzione diretta” dei medicinali, adottato al di fuori dei limiti e delle procedure disciplinate dall’art. 8 del D. L. n. 347/2001 (convertito in legge con l’art. 1 della legge n. 401/2001) e riguardante per l’appunto medicinali non compresi nel PHT.

Le perplessità e le critiche determinate da un meccanismo di erogazione del farmaco così congegnato, dal quale erano escluse in partenza le farmacie – mentre i cittadini aventi diritto erano indirizzati giocoforza alla farmacia ospedaliera – venivano respinte dall’Amministrazione comunale mediante l’invocazione, sotto il profilo sostanziale, di presunti risparmi di spesa e di un superiore interesse pubblico; e con il richiamo, sotto il profilo giuridico – formale, dell’obsolescenza della tradizionale nor- mativa di settore, da ritenersi superata, ad avviso dell’Amministrazione, in virtù delle recenti riforme pro – concorrenziali e, più in generale, del potere del Comune di organizzare secondo propria ampia valutazione discrezionale l’assetto dei servizi sociali. 

Distribuzione

Con la sentenza n. 929 del 15 giugno 2011, il TAR della Liguria ha confermato la fondatezza delle critiche avanzate dalla locale Associazione dei farmacisti, sottolineando come le riforme intervenute a mezzo dei ben noti provvedimenti legislativi degli anni scorsi non abbiano scardinato il sistema della distribuzione territoriale del farmaco, apportando viceversa solo delle deroghe limitate per ciò che riguarda la vendita di medicinali OTC e SOP.

Secondo il Tribunale Amministrativo, in particolare,

“nessun rilievo giuridico rivestono le considerazioni di politica economica, intessute da argomenti a sfondo sociale, enfatizzate con l’accorato appello alla moralizzazione del sistema che, secondo gli scritti defensionali dell’amministrazione resistente, innervano la legittimità degli atti impugnati ... La necessità di ridurre le spese sanitarie, l’utile affatto marginale che i gestori della farmacie ritrarrebbero dalla erogazione dei farmaci per cui è causa, cosiccome l’auspicata revisione del monopolio delle farmacie private in una con l’obsolescenza della normativa che disciplina il settore, ossia le affermazioni, pur in astratto genericamente condivisibili, in cui si compendia la memoria di costituzione dell’amministrazione resistente, collidono infatti frontalmente con il dato di diritto positivo”.

Nel valutare la legittimità del provvedimento impugnato, con il quale era stato avviato il progetto di distribuzione dei farmaci secondo le modalità sopra descritte, il Tribunale ha ravvisato innanzitutto la violazione dell’art. 15 della legge 2 aprile n. 475, che sancisce il diritto di scelta della farmacia riconosciuto in capo ad ogni cittadino “anche – va sottolineato – se assistito in regime mutualistico”; un diritto “che, nel caso in esame, è viceversa compresso dal momento che il singolo fruitore del servizio deve necessariamente rivolgersi ad un’unica farmacia, quella interna dell’ospedale”.

Parimenti è stata ritenuta la violazione dell’art. 122 del R. D. 27 luglio 1934, n. 1265 (Testo Unico delle Leggi Sanitarie – TULLSS) “che, letto in combi- nato disposto con gli artt. 114 R.D. cit e 46 del Regolamento 1706 del 1938, riserva alle farmacie (siano esse private, comunali o a quelle dei presidi ospedalieri autorizzati alla gestione esterna) la vendita, e la somministrazione in genere, al pubblico dei medicinali”. 

Centralità della farmacia

In altre parole, la dispensazione al pubblico dei medicinali spetta alle farmacie in esercizio sul territorio, quali unici presidi del Servizio Sanitario Regionale che concorrono a garantire la salute dei cittadini, nulla rilevando il differente ruolo affidato dalla legge alla “distribuzione diretta” da parte delle Aziende Sanitarie Locali e parimenti restando irrilevanti le nuove disposizioni che hanno consentito la vendita di medicinali SOP e OTC in esercizi commerciali diversi dalle farmacie.

Sul punto il disposto della sentenza è inequivocabile nel concludere che,

“permanendo immutato il quadro normativo, è fuor d’opera invocare la valenza socio-economica che la distribuzione diretta dei farmaci da parte dell’ASL persegue, come consacrata in deliberazioni o in pubblici riconoscimenti. Il fatto poi che, in forza di recenti interventi normativi (cfr. art. 5 l. 4 agosto 2006 n. 248, sulla vendita di farmaci da banco o di automedicazione da parte di esercizi commerciali di vicinato), sia stato parzialmente eroso il sistema di vendita e di somministrazione dei farmaci, dimostra proprio il contrario di quanto l’amministrazione vorrebbe dimostrare: le deroghe al sistema devono essere espressamente previste da fonti normative primarie. Ove poi si consideri che le norme richiamate [NDR: cioè l’art. 15 L. n. 475/1968 e l’art. 122 TULLSS] compongono l’ordinamento del servizio sanitario nazionale e regionale, entrambi informati all’equilibrato bilanciamento della pluralità degli interessi, pubblici e privati ad essi sottesi, non pare utile, in carenza di censure di incostituzionalità, invocarne l’obsolescenza al fine di non ritenerle applicabili”.

Nel ben noto contesto di propagandistiche pretese di deregulation del servizio farmaceutico, l’opinione giurisprudenziale che segnaliamo all’attenzione dei lettori è confortante. Se di “obsolescenza” si può parlare, con riferimento alle norme del diritto farmaceutico, essa non riguarda i capisaldi ed i principi del sistema, bensì taluni aspetti organizzativi, sui quali la discussione è peraltro aperta da tempo.

È tuttavia evidente come l’obiettivo di adeguare l’assetto delle farmacie italiane alle nuove esigenze di assistenza e di salute della popolazione potrà essere perseguito solo lasciando da parte provvedimenti il cui obiettivo risultato è di impoverire il sistema e viceversa affidando alla rete delle farmacie una rinnovata centralità nell’ambito del SSN, a partire dall’espletamento delle nuove funzioni assistenziali previste nel modello della cd. “Farmacia dei Servizi” ex D. Lgs. n. 153/2010.

Articolo pubblicato per gentile concessione di "Tema Farmacia" (Ottobre 2011)

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L'autore: Avv. Quintino Lombardo

Nato a Erice nel 1969, ha conseguito la laurea in Giurisprudenza presso l’Università degli Studi “La Sapienza” di Roma nel 1992, quale alunno borsista della Residenza Universitaria “Lamaro – Pozzani” della Federazione Nazionale dei Cavalieri del Lavoro. E’ avvocato dal 1995. Ha sviluppato le proprie competenze principalmente nel diritto civile ed amministrativo, con particolare interesse per il campo della sanità pubblica e privata, delle farmacie e dei prodotti farmaceutici e parafarmaceutici. E’ socio di Cavallaro Duchi e Lombardo - Studio Legale, con sedi a Milano e a Roma. Si presta volentieri all’attività di formazione dei professionisti sanitari e dei farmacisti. Relatore in numerosi seminari, collabora stabilmente con la rivista Tema Farmacia (Tecniche Nuove)

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